我国已经进入了一个经济增长方式转型时期。从国际经验看，经济增长方式转型必然伴随产业结构的转型，随之而来的则是结构性失业的相应增多。目前节能减排已经列为促进我国经济增长方式转型的突破口，作为其中一项重要任务，高耗能产业中的小企业(如小钢铁、小火电、小造纸等)将被大量地淘汰。

　　由于中小企业已经成为吸纳新增劳动力的主渠道，随着节能减排政策的不断推进和落实，就业压力必然相应增长。在这样一种形势下，如何保持就业人数的持续增长，实现“鱼”和熊掌”兼得？毫无疑问地构成了一个世纪大难题！

　　1、就业人数增大，压力仍未缓解

　　数据显示，去年是国家推行积极就业政策以来形势最好的一年，第一次新增岗位数突破1000万个，达到1184万，这是历年来新增就业最多的一年。失业率4.1%，低于去年年初预计的4.6%。2007年一季度，全国累计实现城镇新增就业267万人，完成全年计划900万人的30%。下岗失业人员再就业120万人，完成全年目标任务500万人的24%。其中就业困难人员再就业34万人，完成全年目标任务100万人的34%。今年一季度总的就业情况好于往年，就业再就业工作取得新进展。

　　但总体而言，劳动力的供给仍大于需求。103个城市中，用人单位通过劳动力市场招聘各类人员约338.5万人，进入劳动力市场的求职者约347万人。求职倍率约为0.98。在本季度与上季度相同的85个城市中，本季度的需求人数、求职人数分别比上季度增加了31万人和14.7万人，各增长了11个和4.9个百分点；而与2006年第一季度相同的88个城市相比，本季度需求人数和求职人数基本持平。可见，我国就业压力并未缓解，就业形势依然严峻。根据劳动和社会保障部公布的信息，今年城镇新增求职人员将达到2400万人，其中全国高校毕业生总数预计将从去年413万人增加至495万人。如果按完成城镇新增就业不低于900万人的目标，加上一部分退休人员所腾出来的就业岗位，大致能够实现1200多万人的就业，仍有相当部分人面临就业难题。

　　2、促进就业增长面临的困境

　　我国是一个人口大国，人力资源十分丰富。从明朝中叶开始，中国一直面临着巨大的人口压力。这种压力过去曾经表现为人地矛盾，现在则表现为一种劳动力与资本、技术的冲突。国家间的竞争，使得中国选择了一种注重效率的赶超战略。政府在产业政策的推行中，更多的是试图用资本和技术来替代劳动力，在经济规模和增长速度基本保持不变的目标约束下，产业结构调整会加剧劳动力的分化并加剧失业。

　　1、经济增长对就业的拉动减弱

　　长期以来，中国保持了比较高的经济增长速度，依靠经济扩张带动就业。但是，就业增长弹性系数从20世纪80年代的平均0.32下降到90年代的平均0.1左右，即使保持现在的高经济增长速度，每年新增就业岗位也只有800万个左右。目前我们不得不注意的一个事实是，经济增长未必带动就业的增长，经济增长过程中出现的资本深化现象，正迫使企业为提高竞争力而减少用工。正如经济学家胡鞍钢所说，中国正处于低级发展阶段的制造业，已经不能作为就业机器，而且在排斥就业。因此，如果不改变发展模式、政策不做比较大的变化的话，简单地以扩张经济增长来解决就业问题可能效果会打折扣。

　　2、产业结构升级与扩大就业存在一定的矛盾

　　就业与产业结构变迁的紧密联系是不言而喻的，克拉克、库兹涅茨等人的研究也说明了这一点。总的说，产业结构变迁对就业的影响是双重的。从正面影响看，首先，产业结构的演进会推动经济增长，而经济总量的增长会提供更多的就业机会；其次，随着一、二、三产业之间比重的此消彼涨，第二产业，尤其是第三产业将吸纳越来越多的农村剩余劳动力，使经济步入良性循环，从而大大改善就业状况。当然，产业结构的变迁可能也会对就业构成一定的负面影响。首先，产业结构的改变将导致劳动力在不同产业间的转移，而不同的产业对劳动力的技能要求是不同的，劳动力对新技能的掌握又常常不是短期内能达到的，尤其是产业结构是逐步向高度化方向演进的，相对衰退的产业而言，新兴产业对劳动力知识和技能的要求大大提高，造成劳动力的需求结构与供给结构脱节；其次，在产业结构高度化过程中，部分劳动密集型产业会逐步被资本密集型产业所取代，从而出现机器排挤劳动力的现象，造成就业弹性下降。因此，产业结构的变迁可能会导致结构性失业的出现，而低素质劳动力又必然成为失业大军中的主力军,据世界银行资料，1997-1999年间，高收入国家的失业人员中，27.3%仅受过初等教育，41.2%仅受过中等教育；同期欧洲货币联盟的失业人员中，42.3%仅受过初等教育，42.8%仅受过中等教育。

　　20世纪90年代以来，中国经济改革中长期积累的结构性矛盾日益突出，加之在世界性产业结构演进的推动下，中国加大了经济结构调整的力度。稳定巩固第一产业、调整提升第二产业、大力发展第三产业政策的实施，必将带来就业结构的大变动。（1）第一产业的农业部门还是低层次的垦殖，农民的收入水平远低于现代工业部门的工资水平，现行政策、体制自然驱使大量的农民向工业部门转移。大量农村劳动力进入城镇，加剧了城镇日益紧张的就业问题。（2）第二产业特别是制造业由于结构性供大于求，致使传统产业部门的失业下岗人数大增。加之行业科技水平的提高，使得改造后的企业和新办企业吸纳劳动力的能力在下降。（3）第三产业虽是吸纳劳动力的主要场所，近年的增长速度也较快，但其包袱较重，以及受其他因素的制约，因而吸纳新增人数有限，不足以解决其他产业转移的人员。

　　3、劳动就业结构滞后于产业结构的变化

　　
从国际横向看，与世界其他国家相比，我国就业结构滞后于产业结构。多国模型表明，随着人均GDP的增加，世界其他国家第二、第三产业的结构偏差都是不断变小的，说明了这两个产业吸纳的劳动力的比例正逐步与产业创造的产值比例相匹配。但是在我国经济发展过程中，产业结构和就业结构的关系有着不同于其他国家经验的两个重要方面：第一、与相同经济发展阶段的其他国家相比，中国的三个产业结构偏差大于其他国家。第二、随着经济的发展，中国结构偏差趋向均衡的速度大大慢于其他国家。

　　中国的结构偏差大并且趋向均衡的速度慢，在一定程度上说明我国劳动就业的困难所在：从静态的角度看，劳动力在三个产业上的配置问题，主要表现为第一产业吸纳过多的劳动力，而二、三产业却吸纳劳动力不足；从劳动力配置的动态调整看，中国存在着劳动力从第一产业向第二产业，再从第二产业向第三产业转移过慢的现象。

　　4、促进就业仍有体制、政策约束

　　在西方市场经济国家，就业被列为财政政策和货币政策的首要目标。这些国家无一例外地根据就业信号作出反应，争取财政手段或货币手段，通过提高政府购买水平，提高政府转移支付水平，采取减税措施，增加货币供应量，降低利息率，以刺激总需求，提高就业水平。但从目前中国的现实情况看，货币政策对扩大就业作用不大。原因在于货币政策的传导体制有着非常严重的缺陷。从银行的组织结构看，“总行-分行-支行-营业点”式的条条性和全国性的银行较多，地区性、社区性的银行较少；大中银行较多，中小银行几乎没有。在这样的银行结构和体制下，货币流动都会呈现出以下一些特点：从农村、小城镇流向大中城市，从西部不发达地区流向东部发达地区势；流向微型和中小企业的货币数量少，，面向特大和大型企业的流量大；向能增加就业的社会企业流动较少，向政府投资的交通、城建等后续增加就业较少的项目流动较多；向垄断性的、不断向外减人的国有和国有控股企业流动较多，向能增加就业的非国有的加工企业流动较少。因此，中国中央银行实行收缩政策，会影响一部分就业，但扩张并不能显著地增加就业。

　　从财政体制和政策看，对鼓励创业和扩大就业也并不十分有利。税收的大部分来自于投资和企业的生产经营，能扩大就业机会的投资、创业和经营税赋重，而在经济活动中并不直接创造就业的环节上，其收税（比如财产税、消费税和个人所得税）在全部税收中所占比重却较小；非生产经营的投资和房地产等税费较轻，而生产经营的投资和房地产税费较重；不能增加就业的特大和大型企业相对于个体、微型和中小企业，政府各部门的收费相对要少得多，特别是不向工商管理部门交个体经营和企业管理费，也不交市场管理费，并且个人所得税一项，要比资本密集的特大和大型企业多得多；由于实行的是生产型增值税，投资设备和厂房在税收中不予抵扣（除试点外），导致企业投资负担较重，进入市场的资金门槛和成本较高；即使对于大学生、复员军人、下岗职工进行的创业优惠，也是特惠制，而不是对所有的能增加就业的个体、微型和中小企业实行普惠制。从美国政府的税收结构来看，联邦税收以个人所得税、社会保障税和公司所得税为主，其中个人所得税约占一半；社会保障税约占30%；公司所得税约占10%。美国的州税和市县税则以财产税、销售税和个人所得税为主，三者之和约占75%～80%，从企业中收的很少。可以看出，美国的税收中，公司税只占很少的一部分，这是一种鼓励创业、投资和企业经营的税收机制。与美国的税制比较，中国的税收制度对扩大就业并不十分有利。

　　3、促进就业增长的建议

　　失业问题的解决涉及到一国经济发展战略的指导思想、经济结构、产业结构、投资结构、教育结构、市场体制等一列深层次的体制性、制度性等方面的问题。我们应该根据中国国情，充分借鉴各国经验，制定促进就业的经济发展战略和积极的就业政策，以有力促进我国经济社会协调发展。

　　1、把充分就业作为政府宏观调控的优先目标

　　首先，就业是社会和政治稳定的关键因素。2001年底国际劳工组织召开“全球就业论坛”会议通过的《全球就业议程》指出：“工作是人们生活的核心。不仅是因为世界上很多人依靠工作而生存，它还是人们融入社会、实现自我以及为后代带来希望的手段。这使得工作成为社会和政治稳定的一个关键因素”。历史经验证明，只有人民安居乐业，才能长治久安。其次，就业是民生之本。就业的状况、就业率是效率与公平的结合点。作为一个发展中国家追求效率和GDP增长，是理所当然的，具有充分的合理性；但就业率过低导致收入差距的拉大，贫富差距太大会使效率所导致的社会环境发生变化。而扩大就业，降低失业率是缩小贫富差距的重要途径。当前在我国就业矛盾十分突出的状况下，政府应把就业作为经济社会发展的基本优先目标来考虑，将扩大就业和老百姓的真正富裕作为政府工作政绩的主要考核指标，把经济社会的发展战略由追求速度为主要目标，转向以创造就业为主要目标。

　　从经济增长与就业的关系看，增长是就业的必要条件，没有经济增长，就业的扩大就成为无源之水、无米之炊。但经济增长却不是就业的充分条件，即不是什么样的经济增长都具有同等的促进就业效果，也不是仅仅依靠经济增长就可以扩大就业和治理失业。只有将治理失业和扩大就业作为政府工作的重要内容和独立目标，而且是政府工作的优先目标，这样经济增长才会与扩大就业相得益彰。从国际经验看也是如此。国外许多国家政府都是把扩大就业作为优先目标，而不是把经济增长作为优先选择或者帷一目标。

　　2、协调就业结构与产业升级

　　经济发展是促进就业的根本途径。在经济发展的过程中，就业结构与产业升级的协调互动，是有效促进就业与优化产业结构的必然要求。就业结构与产业结构调整之间是互相适应与互相制约的关系，两者以收入与消费为媒介，共同影响经济增长。但是，市场调节往往有局限性，为促进就业结构与产业升级协调互动，就有必要在经济发展的过程中贯彻落实科学发展观，统筹兼顾，协调一致，既充分发挥就业结构变动与产业升级对经济发展的促进作用，实现经济的全面、协调、可持续发展，也要注重在经济发展的过程中不断促进就业结构与产业结构的优化。

　　这就需要政府在解决就业问题的过程中，以经济发展促进就业，充分发挥劳动力市场配置劳动力资源的基础性作用，改进、提高政府促进就业的方式与效率，在以经济手段与市场手段调控就业总量的基础上，重点解决结构问题，努力实现产业结构优化与升级。

　　从就业结构角度而言，政府应注重就业促进策略的层次性与短中长期的有效结合，制订积极促进就业的产业政策，努力扩大广就业行业与劳动密集型行业的发展，发挥中小型企业与微小型企业吸纳就业的重要作用，培育促进就业的城市精神与新型文化，有效提高劳动力的人力资本水平与就业、创业与职业转换能力。

　　3、加大教育投入，调整教育结构

　　诺奖得主阿玛蒂亚.森在《作为能力剥夺的贫困》指出，教育作为一种基本能力，其被剥夺与否，是衡量社会是否提供给底层一条改变其命运的通道以及政府的公共政策是否得当的核心因素所在。许多贫苦子弟正是希图通过接受教育实现“知识改变命运”。但因教（育）致贫的现象却使不少贫苦子弟接受教育的机会大大减少。数据显示，在北京高校大学生中，上个世纪80年代，来自农村的学生占到30%，90年代中期只占到17%了，现在则低于15%。让人不堪重负的高昂学费是农村生源惊人递减的重要原因之一。

　　而从长期看，加大人力资源开发力度是解决就业问题的根本之策。根据知识在经济中所起的作用越来越显著的趋势，经济学家所获得的一个较为一致的结论是，一些低技能的劳动者将在劳动力市场的竞争中处于越来越不利的地位。因此，如果我们不能通过教育、培训等手段提高劳动力的素质，那么，劳动力就很难随着产业结构变化、升级而顺利转移，从而使大量的劳动力拥挤在相对狭窄的就业空间，使就业问题变得更为棘手。国外的经验表明，人力资源开发是实现有效就业的前提和基础，并具有较强的就业扩大效应，特别是在就业结构非农化大转换时期，这种效应尤为突出。应该讲，为解决就业特别是大量农村剩余劳动力转移问题，加大人力资源开发力度是必要条件，长期看除此别无他法。因此，目前，首要的是加强教育特别是农村基础教育建设，加大投入力度。

　　同时，下大力气调整我国目前的教育结构，大力发展职业教育特别是中等职业教育。加大政府在职业教育方面的投入，建设一批高质量的中高级技工学校，职业教育特别是中等职业教育应主要面向农村。要大力改革现行中等职业教育，培养技能型教师，更新教材，缩短教育年限，最大限度地降低学费，调整专业，使之与劳动力市场的需求相适应。此外，为解决农村青年无力承担学费的问题，可考虑将助学贷款扩大到中等职业教育。

　　4、加快税制改革步伐，减轻个体户、小企业的实际税负

　　正如上文所言，目前的财税体制对促进就业仍有不少不适应之处，为此，应加快税制改革步伐，由生产型转向消费型。特别是针对我国就业压力大的现实，应大幅减轻个体户税负，同时透明定税，减少腐败滋生空间。对于小本经营者，失业人员或大学生自谋职业者，只要能给自己投保，也可一律免税若干年。如果个体户生存环境宽松，就业大难题将会得到一定的缓解。反之，竭泽而渔，干个体不如吃低保，国家收上的税，不够社会保障的开支，最后，还得政府花钱“买岗位”，安排再就业，就有点得不偿失。

　　5、有序发展中小金融机构

　　我们知道，中小企业作为活跃市场的基本力量，容纳了社会上大多数的就业人员，成为就业主阵地。在美国，2000多万个中小企业，占全国企业总数的98%，提供的就业机会占到了服务业的60%，制造业的50%和工业的70%。在日本，中小企业从业人员占总从业人数的78%，在欧盟，中小企业创造的就业机会达到了70%。为此，中央和国务院总是寄希望于大型银行，每年都要求它们给中小企业贷款，以促进创业和扩大就业，但总体上看作用有限。结构决定功能，这些纵向的特大和大型全国性银行，基本上不可能给地方的个体、微型和中小企业贷款。因为特大和大型银行对于分散的微型和中小企业贷款，相对成本太高，风险分散不容易控制，纵向的信息流动体制与横向的信息处理需要不对称，贷款审批和决策链太长，抵押资产繁杂而量小，从成本、收益和风险角度考虑，都是不值得的。因此，应该逐步改变目前这种过度依赖大银行的金融结构，发展地区性的中小型银行，为中小企业发展创造条件。

　　6、充分发挥我国劳动力资源的比较优势，多层次多渠道多形式地创造就业岗位

　　首先，产业政策要顾及就业问题。无疑，利用投资提升产业和产品结构、档次是正确的，但要结合实际，要与中国目前的要素结构相匹配，否则可能会适得其反，特别是在目前中国就业压力增大的情况下，更应该注意到这一点，因此产业政策的偏移不能仅仅注意高科技，而且对劳动密集型的符合劳动力素质结构的无污染的有效益的行业、企业也要予以鼓励和支持。其次，在企业规模上，在做大做强大企业的同时，要注重扶持中小企业的发展；在经济类型上，注重发展非公有制经济的发展；在就业方式上，注重采用灵活多样的形式，广泛推行临时工、小时工、季节工和弹性工作制。另外，要在技术服务，信息咨询和人员培训方面加大扶持力度，完善就业服务体系，加强职业教育和技能培训，帮助特殊困难群体就业。