关于我国科技人力资源发展若干问题的思考
关于我国科技人力资源发展若干问题的思考
杨起全/胡乐真/李新男/刘世威
一、R＆D研究的有效需求不足是当前的突出矛盾
我国的科技人员总量在全世界排名靠前，而相对于巨大的人口基数，其相对值又很小；一方面人们大声疾呼科技人员严重短缺，另一方面许多科技人员在科技研究领域从业待遇较低，因而不断流向其他领域。从劳动力市场关系的角度分析，产生这种现象的根本原因是科技研究的有效需求不足。我国在科技人力资源的供求关系问题上，多年来始终未能解决对于科技研究需求客观评价的理论问题。研究我国科技劳动力的供求关系，首先必须明确有效需求的概念。在资源供求市场中，需求是指人们在一定价格条件下对于资源的需要程度。因此，需求有两个条件：第一，某种资源确有使用价值，能够满足人们的使用要求，因而愿意获得；第二，人们有能力按一定价格支付。仅有第一个条件，只能被看成是欲望或者需要。测度这种需要不能说完全没有意义，但若将其视为制定政策的基础，则往往产生计划方面的失误。
在有些研究报告中，经常以我国科技人员数量少于某些发达国家（如美国）或百万人口中科技人员的比重等数据来说明我国科技人力资源发展的需求潜力。 1993年我国全时R&D人员64.3万人，其中科学家、工程师41.9万人，与12亿人口比较，当然数量很少；1989年美国有科学家、工程师94.6万人，日本1993年拥有R&D 人员84.1万人，其中科学家、工程师54.1万人。然而，1994年美国的R&D经费为1730. 2亿美元，日本的R&D经费为1233.9亿美元，我国1993年的R&D经费只有222.24亿元人民币（折合26.78亿美元）。尽管国情不同，在物价、人力成本、 科技要素的内部构成、汇率等方面存在着某种程度的困难，但是我国科技市场的有效需求量确实与发达国家存在巨大差异，我国维持科技人力资源的经费投入和市场购买力均呈疲软状态。根据我国各类科技资源匹配的实际状况，我们认为科技研究的有效需求不足是影响当前科技人力资源发展的主要矛盾。特别值得注意的是，我国R&D／GDP指标连年下降，说明科学技术市场有效需求的相对量也呈下降趋势，这反映出科学技术在国家整体发展中的实际地位。
科技有效需求不足首先是由国家发展所处的一定阶段，以及经济、社会等条件的制约所决定的。同时，政府的科技发展政策也是影响科技有效需求的重要因素。民众、企业和政府的多种需求分别通过市场和国家计划实现供求结合。因此，简单地计算出各方面对于科技发展（包括科技人力资源）的需要量只是一个不可能达到的上限。在利益和需求的比较过程中，这些需要量之间相互压缩，直至达到可支付资源总量的范围之内。在民众、企业和政府的不同层次上，科技需求以责任转嫁的方式，被层层压缩，从而导致我国科技研究的有效需求严重不足。一般认为，当使用价值的客观需要和有效需求严重背离的情况出现时，即表明政策体系的内部平衡失调。我国科技研究人员的就业状况恶化仅仅是一种现象。它所反映的是整个社会的深层问题。不认识这一点，就很难把握科技政策研究的根本，也难以展开科技人力资源的政策研究。
二、我国科技人力资源近期发展的策略问题
长期以来，我国科技人力资源的预测和计划工作主要基于对科技需要这一单一因素的粗略估计。因而在科技人力资源政策方面，追求数量上的外延扩张已经成为政策设计的主调。我们认为，在全国科技投入近期难有实质性突破的条件下，科技人力资源政策设计在注重人员数量稳步发展的同时，重点投入有限资金，用于提高现有科技人员的就业质量，充分调动他们的积极性，从而营造吸引人才的良好环境，应当成为近期科技人力资源发展的主导策略。科学技术领域的就业容量应有一个适度范围。在就业资源没有大的变化情况下，大量增加从业人员的供应量，只能加剧领域内部的就业竞争，导致就业状况恶化，其结果必然是一部分专业技术人员流失，而我国科技领域目前正面临这种窘境。
在市场经济国家，政府对于各科技领域的人力资源发展规划绝非多多益善，而是在相互平衡的基础上都要制定一个上限。例如，1991年美国农业部农业研究局（ARS）人力资源规划的科技人员最高限额为8200人／年，其中包括2600个科学家、工程师（我国农业部属科研机构科技人员为8500人，其中科学家、工程师6500人）。在以后的5 年中，这个限度一直没有明显变化，而且美国农业部农业研究局明确表示这一限额近期也不希望发生变化。因此，该局为完成自身的任务，就必须充分利用现有的科技力量，努力改善工作条件，并通过培训增强科技人员的研究能力。 ARS人力资源发展政策的重点是要求研究人员能够达到适应研究内容改变的需要和重点项目需要，只是在必要时才考虑补充辅助人员和雇佣新的研究人员。
在传统的计划经济体制下，人员的数量增长常常作为事业兴旺发达、机构蓬勃向上的标志和领导政绩。争取本机构、本领域或行业的人员额度增加，就意味着可以从政府获得更多的经费。有时甚至把人员的数量增长作为部门、机构之间进行资源和利益争夺的一种“政治策略”。这种状况在向市场经济过渡的进程中正在发生变化。科技人力资源发展的评价标准和发展战略也应逐渐随之改变。
“九五”期间，在控制政府科技需求的同时，必须加大市场科技需求政策导向的力度，政府科技资金的使用格局也要作出相应调整，质量型增长应当成为科技人员政策设计的基调。
三、我国科技队伍的发展方向
在资源环境难有很大变化的条件下，我国研究与发展领域应通过加强竞争机制，实行分流重组，以保持一批精干、高效执行政府的科研队伍，在增加工作负荷的同时提高收入水平，以改善R&D 领域科技人员的就业条件和环境，增强就业吸引力。在若干年中，由于就业竞争的市场需求，我国科技队伍的整体技术结构可能发生较大变化，以政府型科技研究活动为主体的科技人力资源结构将被多元结构所取代。以鼓励高水平研究人员取得世界领先的科技成就和在技术商业化推广中取得经济成就为导向的政策倾向，将促使我国科技队伍内部的经济收入拉开档次，从而保持科技领域对其他领域就业条件的竞争力。在技术推广领域保持和发展专业技术骨干网络，提高人员素质，改善能级结构与增加人员数量，具有同等重要意义。与此同时，社会科技知识传播系统和各行业的专业技术推广基层组织将在市场经济的基础上发展成为一个极有生命力的先进生产技术普及网络，从而形成新的科技就业增长点。培训合格的生产者，鼓励企业和农民应用先进的生产技术应成为“九五”期间科学技术发展的重要内容。
四、科技骨干“青黄不接”问题
科技骨干年龄结构按“两头高、中间低”分布的现实是“文革”的遗留问题。这是无法改变的。这种状况会不会使我国科研工作出现青黄不接的现象？我们认为，问题不在年龄结构本身，而在于我国科技人员政策上存在许多问题（包括培养、使用、职称、待遇等），不利于年轻一代科技人员的成长。根据《八五攻关计划评估》和《863 计划评估》两个报告提供的数字，目前承担国家重点课题的课题负责人的平均年龄分别为50岁和52.48岁，高峰区年龄在52岁～62岁之间， 占课题负责人总数的一半以上。与此同时，中青年科技骨干不稳定，流动过频也是大问题。如果这两个问题不解决，则青黄不接的问题将是十分严重的。反之，如果能从现在起注意任用和培养年轻的科技骨干，则青黄不接的问题将不会成为现实。无论从国外经验和国内实际情况来看，还是从人才本身的成长规律来看，30岁～40岁的科技骨干是有能力挑起这副重担的。当然，知识、经验、能力要有一个逐步积累的过程。因此，为避免科技骨干青黄不接的问题，如何采取有效的对策已成为非常紧迫的问题。
五、科研机构调整问题
从统计数字分析结果看我国政府科研机构至少要作以下三方面的调整：
1.自然科学技术领域的政府科研机构总规模过大，仅民口就有职工70多万人，其中科技人员接近50万人；包括国防工业科研机构职工总数达100万人，科技人员60多万人。 但作为主要为履行政府职能而设置的独立科研机构，投入到政府计划任务的人员大体只占院所全部工作量的四分之一。这种“大规模，低效率”的局面不能再继续下去了。
2. 科技人员从事研究与发展课题的比例过低， 国务院部门属机构大体只占30％，地方部门机构则不到15％。因此，许多机构名曰科研机构，其实并不以研究与发展为主业。据《研究开发组织体系结构调整的原则与对策》（研究报告）分析，在1990年统计的全国5084个自然科学与技术领域科研机构中有2163个机构根本没有开展研究与发展课题活动，占机构总数的42.6％。如果包括研究与发展课题占课题总数（按经费计）不足30％的机构，则不从事和很少从事研究与发展活动机构的比例将高达57.6％。因此，很有必要通过严格的科学的考评重新区分现有机构的属性。
3.科技人员从事的专业方向不适应社会主义市场经济发展的要求。作为政府设置的独立科研机构，应主要从事非商品领域的研究与发展活动。而目前的自然科学与技术领域科研机构，不论商品领域和非商品领域的活动，都是它们的方向任务。其中第二产业中的加工工业的科研机构居多，投入的科技人员（科学家、工程师）数量也最多。加工工业（如机械、电子、化工、冶金）部门的科研机构一般不是竞争前技术，而是以产品研制和工艺开发为主要任务。在市场经济体制下，这本来主要是企业应干的事而不是政府科研机构的方向任务，政府没有必要设置这样的科研机构。因此，科研机构的调整不仅要调整总规模，要严格区分科研机构与非科研机构，而且要从总体上调整政府科研机构的方向任务。其中建设、培养、造就一支适应社会主义市场经济条件为政府职能服务的高效精干的科研队伍是科技体制改革的一个重要的历史使命。
【原文出处】经济研究参考
【原刊地名】京
【原刊期号】199880
【原刊页号】17～21
杨起全/胡乐真/李新男/刘世威
一、R＆D研究的有效需求不足是当前的突出矛盾
我国的科技人员总量在全世界排名靠前，而相对于巨大的人口基数，其相对值又很小；一方面人们大声疾呼科技人员严重短缺，另一方面许多科技人员在科技研究领域从业待遇较低，因而不断流向其他领域。从劳动力市场关系的角度分析，产生这种现象的根本原因是科技研究的有效需求不足。我国在科技人力资源的供求关系问题上，多年来始终未能解决对于科技研究需求客观评价的理论问题。研究我国科技劳动力的供求关系，首先必须明确有效需求的概念。在资源供求市场中，需求是指人们在一定价格条件下对于资源的需要程度。因此，需求有两个条件：第一，某种资源确有使用价值，能够满足人们的使用要求，因而愿意获得；第二，人们有能力按一定价格支付。仅有第一个条件，只能被看成是欲望或者需要。测度这种需要不能说完全没有意义，但若将其视为制定政策的基础，则往往产生计划方面的失误。
在有些研究报告中，经常以我国科技人员数量少于某些发达国家（如美国）或百万人口中科技人员的比重等数据来说明我国科技人力资源发展的需求潜力。 1993年我国全时R&D人员64.3万人，其中科学家、工程师41.9万人，与12亿人口比较，当然数量很少；1989年美国有科学家、工程师94.6万人，日本1993年拥有R&D 人员84.1万人，其中科学家、工程师54.1万人。然而，1994年美国的R&D经费为1730. 2亿美元，日本的R&D经费为1233.9亿美元，我国1993年的R&D经费只有222.24亿元人民币（折合26.78亿美元）。尽管国情不同，在物价、人力成本、 科技要素的内部构成、汇率等方面存在着某种程度的困难，但是我国科技市场的有效需求量确实与发达国家存在巨大差异，我国维持科技人力资源的经费投入和市场购买力均呈疲软状态。根据我国各类科技资源匹配的实际状况，我们认为科技研究的有效需求不足是影响当前科技人力资源发展的主要矛盾。特别值得注意的是，我国R&D／GDP指标连年下降，说明科学技术市场有效需求的相对量也呈下降趋势，这反映出科学技术在国家整体发展中的实际地位。
科技有效需求不足首先是由国家发展所处的一定阶段，以及经济、社会等条件的制约所决定的。同时，政府的科技发展政策也是影响科技有效需求的重要因素。民众、企业和政府的多种需求分别通过市场和国家计划实现供求结合。因此，简单地计算出各方面对于科技发展（包括科技人力资源）的需要量只是一个不可能达到的上限。在利益和需求的比较过程中，这些需要量之间相互压缩，直至达到可支付资源总量的范围之内。在民众、企业和政府的不同层次上，科技需求以责任转嫁的方式，被层层压缩，从而导致我国科技研究的有效需求严重不足。一般认为，当使用价值的客观需要和有效需求严重背离的情况出现时，即表明政策体系的内部平衡失调。我国科技研究人员的就业状况恶化仅仅是一种现象。它所反映的是整个社会的深层问题。不认识这一点，就很难把握科技政策研究的根本，也难以展开科技人力资源的政策研究。
二、我国科技人力资源近期发展的策略问题
长期以来，我国科技人力资源的预测和计划工作主要基于对科技需要这一单一因素的粗略估计。因而在科技人力资源政策方面，追求数量上的外延扩张已经成为政策设计的主调。我们认为，在全国科技投入近期难有实质性突破的条件下，科技人力资源政策设计在注重人员数量稳步发展的同时，重点投入有限资金，用于提高现有科技人员的就业质量，充分调动他们的积极性，从而营造吸引人才的良好环境，应当成为近期科技人力资源发展的主导策略。科学技术领域的就业容量应有一个适度范围。在就业资源没有大的变化情况下，大量增加从业人员的供应量，只能加剧领域内部的就业竞争，导致就业状况恶化，其结果必然是一部分专业技术人员流失，而我国科技领域目前正面临这种窘境。
在市场经济国家，政府对于各科技领域的人力资源发展规划绝非多多益善，而是在相互平衡的基础上都要制定一个上限。例如，1991年美国农业部农业研究局（ARS）人力资源规划的科技人员最高限额为8200人／年，其中包括2600个科学家、工程师（我国农业部属科研机构科技人员为8500人，其中科学家、工程师6500人）。在以后的5 年中，这个限度一直没有明显变化，而且美国农业部农业研究局明确表示这一限额近期也不希望发生变化。因此，该局为完成自身的任务，就必须充分利用现有的科技力量，努力改善工作条件，并通过培训增强科技人员的研究能力。 ARS人力资源发展政策的重点是要求研究人员能够达到适应研究内容改变的需要和重点项目需要，只是在必要时才考虑补充辅助人员和雇佣新的研究人员。
在传统的计划经济体制下，人员的数量增长常常作为事业兴旺发达、机构蓬勃向上的标志和领导政绩。争取本机构、本领域或行业的人员额度增加，就意味着可以从政府获得更多的经费。有时甚至把人员的数量增长作为部门、机构之间进行资源和利益争夺的一种“政治策略”。这种状况在向市场经济过渡的进程中正在发生变化。科技人力资源发展的评价标准和发展战略也应逐渐随之改变。
“九五”期间，在控制政府科技需求的同时，必须加大市场科技需求政策导向的力度，政府科技资金的使用格局也要作出相应调整，质量型增长应当成为科技人员政策设计的基调。
三、我国科技队伍的发展方向
在资源环境难有很大变化的条件下，我国研究与发展领域应通过加强竞争机制，实行分流重组，以保持一批精干、高效执行政府的科研队伍，在增加工作负荷的同时提高收入水平，以改善R&D 领域科技人员的就业条件和环境，增强就业吸引力。在若干年中，由于就业竞争的市场需求，我国科技队伍的整体技术结构可能发生较大变化，以政府型科技研究活动为主体的科技人力资源结构将被多元结构所取代。以鼓励高水平研究人员取得世界领先的科技成就和在技术商业化推广中取得经济成就为导向的政策倾向，将促使我国科技队伍内部的经济收入拉开档次，从而保持科技领域对其他领域就业条件的竞争力。在技术推广领域保持和发展专业技术骨干网络，提高人员素质，改善能级结构与增加人员数量，具有同等重要意义。与此同时，社会科技知识传播系统和各行业的专业技术推广基层组织将在市场经济的基础上发展成为一个极有生命力的先进生产技术普及网络，从而形成新的科技就业增长点。培训合格的生产者，鼓励企业和农民应用先进的生产技术应成为“九五”期间科学技术发展的重要内容。
四、科技骨干“青黄不接”问题
科技骨干年龄结构按“两头高、中间低”分布的现实是“文革”的遗留问题。这是无法改变的。这种状况会不会使我国科研工作出现青黄不接的现象？我们认为，问题不在年龄结构本身，而在于我国科技人员政策上存在许多问题（包括培养、使用、职称、待遇等），不利于年轻一代科技人员的成长。根据《八五攻关计划评估》和《863 计划评估》两个报告提供的数字，目前承担国家重点课题的课题负责人的平均年龄分别为50岁和52.48岁，高峰区年龄在52岁～62岁之间， 占课题负责人总数的一半以上。与此同时，中青年科技骨干不稳定，流动过频也是大问题。如果这两个问题不解决，则青黄不接的问题将是十分严重的。反之，如果能从现在起注意任用和培养年轻的科技骨干，则青黄不接的问题将不会成为现实。无论从国外经验和国内实际情况来看，还是从人才本身的成长规律来看，30岁～40岁的科技骨干是有能力挑起这副重担的。当然，知识、经验、能力要有一个逐步积累的过程。因此，为避免科技骨干青黄不接的问题，如何采取有效的对策已成为非常紧迫的问题。
五、科研机构调整问题
从统计数字分析结果看我国政府科研机构至少要作以下三方面的调整：
1.自然科学技术领域的政府科研机构总规模过大，仅民口就有职工70多万人，其中科技人员接近50万人；包括国防工业科研机构职工总数达100万人，科技人员60多万人。 但作为主要为履行政府职能而设置的独立科研机构，投入到政府计划任务的人员大体只占院所全部工作量的四分之一。这种“大规模，低效率”的局面不能再继续下去了。
2. 科技人员从事研究与发展课题的比例过低， 国务院部门属机构大体只占30％，地方部门机构则不到15％。因此，许多机构名曰科研机构，其实并不以研究与发展为主业。据《研究开发组织体系结构调整的原则与对策》（研究报告）分析，在1990年统计的全国5084个自然科学与技术领域科研机构中有2163个机构根本没有开展研究与发展课题活动，占机构总数的42.6％。如果包括研究与发展课题占课题总数（按经费计）不足30％的机构，则不从事和很少从事研究与发展活动机构的比例将高达57.6％。因此，很有必要通过严格的科学的考评重新区分现有机构的属性。
3.科技人员从事的专业方向不适应社会主义市场经济发展的要求。作为政府设置的独立科研机构，应主要从事非商品领域的研究与发展活动。而目前的自然科学与技术领域科研机构，不论商品领域和非商品领域的活动，都是它们的方向任务。其中第二产业中的加工工业的科研机构居多，投入的科技人员（科学家、工程师）数量也最多。加工工业（如机械、电子、化工、冶金）部门的科研机构一般不是竞争前技术，而是以产品研制和工艺开发为主要任务。在市场经济体制下，这本来主要是企业应干的事而不是政府科研机构的方向任务，政府没有必要设置这样的科研机构。因此，科研机构的调整不仅要调整总规模，要严格区分科研机构与非科研机构，而且要从总体上调整政府科研机构的方向任务。其中建设、培养、造就一支适应社会主义市场经济条件为政府职能服务的高效精干的科研队伍是科技体制改革的一个重要的历史使命。
【原文出处】经济研究参考
【原刊地名】京
【原刊期号】199880
【原刊页号】17～21
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